UVP-report. Umweltvorsorge – Umweltplanung – Umweltprüfung | UVP-report. Environmental Precaution, Planning and Assessment | 38: 13 | 2025

© 2025 Der Autor, veröffentlicht durch UVP-Gesellschaft e.V. und Berlin Universities Publishing | ISSN 0933-0690 | DOI: 10.60636/uvp-report.13
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Überblicksartikel | Review article

Beschleunigungsgesetze und -instrumente für umweltrelevante Planungs- und Zulassungsverfahren im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 31. Juli 2024 – Einordnung und Übersicht

Acceleration laws and instruments for environmentally relevant planning and approval procedures in the period from 1 May 2022 through 31 July 2024: categorisation and overview

Tom Grünberger^.

Ass. Iur. | UfU.de – Unabhängiges Institut für Umweltfragen e.V., Greifswalder Straße 4, 10405 Berlin | tom.gruenberger@vietbeans.de | ORCID: 0009-0001-1696-1944

Eingegangen 19.02.2025 | Überarbeitet eingegangen 03.07.2025 | Angenommen am 25.08.2025 | Online veröffentlicht 06.10.2025

Zusammenfassung

Der Artikel gibt einen Überblick über die zahlreichen Beschleunigungsgesetze, die im Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis 15. Juli 2024 in den Bereichen Energiewende, Netzausbau, Immissionsschutzrecht und Verkehrsinfrastruktur beschlossen wurden. Im Untersuchungszeitraum verabschiedeten die deutsche Regierung der 20. Wahlperiode des Bundestages und die EU während der 9. Wahlperiode des EU-Parlaments wesentliche Beschleunigungsgesetze in den untersuchten Bereichen und bereiteten weitere vor. Zugleich eröffnete die sogenannte Zeitenwende als Reaktion auf den russischen Angriffskrieg in der Ukraine rechtspolitische Handlungsspielräume. Die durch diesen Krieg ausgelöste Energieknappheit führte zudem zu einer Reihe von Notstandsgesetzen, deren Beschleunigungsinstrumente teilweise in dauerhaft geltendes Recht überführt wurden. Ergebnis sind teilweise tiefgreifende Änderungen im Umwelt- und Planungsrecht. Geändert wurden teilweise Verfahrensregelungen, das materielle Recht und der Rechtsschutz. In vielen Teilen sind deutliche Beschleunigungseffekte zu erwarten, aber auch Einbußen bei der Entscheidungsqualität sind möglich.

Schlagworte

Deutschland; Rechtsabhandlungen; Bundesrecht; Umweltrecht; Planungsrecht; Zulassungsverfahren; Beschleunigung

Abstract

The article provides an overview of the numerous acceleration laws passed in the areas of energy transition, grid expansion, emission control law and transport infrastructure between 1 May 2022 and 15 July 2024. During this period, the German government and the EU Parliament passed significant acceleration laws in these areas and prepared further ones. At the same time, the so-called Zeitenwende (turning point) in response to Russia's war of aggression in Ukraine created scope for legal policy action. The resulting energy shortage also led to a series of emergency laws, some of which were transferred into permanent legislation. This resulted in far-reaching changes to environmental and planning law. Changes were made to procedural regulations, to substantive law and to legal protection. While significant acceleration effects are to be expected in many areas, there may also be a decline in the quality of decision-making.

Keywords

Germany; Legal treatises; Federal law; Environmental law; Planning law; Admission procedures; Acceleration

1 Einleitung

Während in den sechziger Jahren das Instrument der Planung im Zentrum wissenschaftlicher Aufmerksamkeit stand, kann der Zeitraum seit dem Jahr 1979, in dem das „Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht“ erlassen wurde, als Zeitraum der Beschleunigungseuphorie bezeichnet werden (Römling 2023: 11 m.w.N.). Zwischen 1985 und 2021 erließ der Bundesgesetzgeber acht Gesetze, die den Begriff „Beschleunigung“ im Titel führten. Diese Anzahl von Gesetzen zur Beschleunigung umweltrelevanter Planungs- und Zulassungsverfahren – im Folgenden vereinfachend als „Beschleunigungsgesetze“ bezeichnet, betrachtet u. a. Römling (2023: 11 m.w.N.) als hoch. Der Schwerpunkt der gesetzgeberischen Beschleunigungsaktivitäten lag auf den Verwaltungsverfahren und den Verwaltungsprozessen (Römling 2023: 13 m.w.N.). Zu Beginn des Untersuchungszeitraums wurden jedoch erhebliche Zweifel an dem tatsächlichen Beschleunigungspotenzial weiterer Änderungen in diesen Bereichen mit dem überzeugenden Argument artikuliert, dass ungeachtet der konkreten Verfahrensregeln die bestehenden materiell-rechtlichen Vorgaben dennoch geprüft werden müssen (Groß 2021: 78). Dem Gesetzgeber blieb im Umweltrecht der Weg einer unmittelbaren Absenkung materiell-rechtlicher Standards aufgrund ihrer Herkunft aus dem Völker- und EU-Recht weitestgehend versperrt.

In Anbetracht dessen versuchte der Gesetzgeber bereits in der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages, formelle Prüfpflichten mithilfe der sogenannten „Legalplanung“ zu umgehen.¹ Der Begriff „Legalplanung“ ist nicht einheitlich definiert, bezeichnet jedoch die Zulassung eines Infrastrukturvorhabens durch formelles Gesetz (Reidt 2022). Vermutlich aufgrund rechtlicher Bedenken (Guckelberger 2023; Wulff 2024) nahm der Gesetzgeber in der 20. Wahlperiode des Deutschen Bundestags wieder Abstand von der Legalplanung,² ohne dies zu begründen (Deutscher Bundestag 2023a: 65).

Die berechtigte Kritik an der Legalplanung (Guckelberger 2023; Wulff 2024) verdeutlicht eine die Demokratie schwächende Verrechtlichung der Politik, welche den politischen Handlungsspielraum der Legislative einschränkt und damit die Autolimitation der Gerichte,³ insbesondere des Europäischen Gerichtshofs im Mehrebenensystem der EU aushebelt (Manow 2024). Die Handlungsoptionen des nationalen Gesetzgebers zur Beschleunigung der untersuchten Verfahrenstypen waren aus diesem Grund bis zum Beginn des Untersuchungszeitraums verengt.

Akute Notlagen wie die COVID-19-Pandemie und der russische Angriff auf die Ukraine haben jedoch den Handlungsspielraum des nationalen Gesetzgebers um Notstandsgesetze zur Bewältigung der jeweiligen Notlage erweitert. Auch der Klimawandel oder der marode Zustand von Brückenbauwerken wird vom nationalen und EU-Gesetzgeber teilweise instrumentell als Notstand eingeordnet, um die Anwendung neuer Beschleunigungsinstrumente zu begründen. Im Untersuchungszeitraum standen die Instrumente zur Bekämpfung akuter Krisen und zur Bewältigung von Dauerkrisen in Wechselwirkung zueinander. Spätestens seit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine ist daher neben einer gesteigerten Quantität auch eine neue Qualität von Beschleunigungsgesetzen zu beobachten.

Konkret hat die die deutsche Regierung der 20. Legislaturperiode des Bundestags, die aus SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP bestand, – im Folgenden „Ampelkoalition“ – von ihrem Amtsantritt am 15. Oktober 2021 bis zum 28. Februar 2025 „rund 54 Gesetze diskutiert und verabschiedet, um Prozesse zu beschleunigen, indem unnötige Regelungen und Prüfschritte abgeschafft werden“ (Bundesregierung 2024a). Die Verwendung des unpräzisen Begriffs „rund 54 Gesetze” in einer Pressemitteilung der Ampelkoalition zeigt, dass selbst für den Gesetzgeber nicht immer eindeutig zu sein scheint, wann es sich bei einem Gesetz um ein Beschleunigungsgesetz handelt. Selbst in Expertenkreisen droht die Übersicht über die zur Beschleunigung ergriffenen Maßnahmen verloren zu gehen.

Eine substanzielle Entwicklung im Zusammenhang mit der gesteigerten Aktivität des nationalen Gesetzgebers bei der Beschleunigung besteht in der veränderten Rolle der EU, die sich verstärkt als Akteur in der Beschleunigungsgesetzgebung präsentiert hat. So hat sie unter anderem Ausnahmen von den Vorgaben der Vogelschutz- (VS-RL), der Flora-Fauna-Habitat- (FFH-RL) und der UVP-Richtlinie (UVP-RL) ermöglicht. Gemessen an der Tätigkeit des nationalen und EU-Gesetzgebers markiert der Beginn des Untersuchungszeitraums den Beginn einer exponentiellen Steigerung der Beschleunigungseuphorie zwischen 1979 und 2021.

Der Artikel gibt einen Überblick über diese beschleunigte Beschleunigungsgesetzgebung und derzeit ausstehende Gesetzgebungsvorhaben, ordnet die verwendeten Beschleunigungsinstrumente in die Kategorien „Materielles Recht“, „Verwaltungsverfahren“ und „Verwaltungsprozessrecht“ ein und erläutert sie anhand von Beispielen. Der Schwerpunkt liegt auf den soeben beschriebenen Beschleunigungsinstrumenten neuerer Art.

1. 2 Methodik

Das Ziel des Artikels ist es, die relevanten Beschleunigungsgesetze und laufenden Gesetzgebungsvorgaben auf nationaler und EU-Ebene im Untersuchungszeitraum für die Bereiche Energiewende, Netzausbau und Infrastruktur zusammenzutragen, die darin enthaltenen, sich oftmals wiederholenden Beschleunigungsinstrumente in rechtliche Kategorien einzuordnen und diese zu erläutern. Der Artikel versucht, die hohe Anzahl von Beschleunigungsaktivitäten des nationalen und EU-Gesetzgebers im untersuchten Bereich zu systematisieren. Die wissenschaftliche Begleitung der Beschleunigungsgesetzgebung wird in den nächsten Jahren voraussichtlich ein wichtiges Thema bleiben. Zugleich dient der Artikel damit als Ausgangspunkt für weitere Untersuchungen der bereits erlassenen und zu erwartenden Beschleunigungsgesetze. Dies wird insbesondere durch den Einbezug von EU-Gesetzen begünstigt, die entweder noch in nationales Recht umgesetzt werden müssen (bspw. die 3. Fortschreibung der Erneuerbare-Energien-Richtlinie – „RED III“) oder sollten (bspw. das Europäische Gesetz zu kritischen Rohstoffen – „GKR“). Weiterhin soll die Untersuchung als Grundlage für die Evaluation der tatsächlichen Beschleunigungseffekte der Beschleunigungsgesetzgebung dienen.

Der Untersuchungszeitraum stellt die für Deutschland maßgebliche Phase der Beschleunigungsgesetzgebung während der 20. Wahlperiode dar. In diesen Zeitraum fallen auch wesentliche Gesetze der EU während der 9. Wahlperiode zur Beschleunigung umweltrelevanter Planungs- und Zulassungsverfahren, die teilweise innerhalb des Untersuchungszeitraums in nationales Recht umgesetzt wurden. Das Ende des Untersuchungszeitraums markiert die Zäsur zwischen der 20. und 21. Wahlperiode des nationalen bzw. der 9. und 10. Wahlperiode des EU-Gesetzgebers. Untersucht wurde das Planungs- und Zulassungsrecht für Vorhabentypen in den Bereichen Energiewende, Netzausbau, Immissionsschutz und Infrastrukturausbau.

Gesetze auf Länderebene wurden nicht untersucht, da dies den Untersuchungsrahmen überfrachten würde. Den Anstrengungen zwischen Bund und Ländern Rechnung tragend, wurde jedoch der Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung zwischen Bund und Ländern vom 6.11.2023 berücksichtigt. Ebenfalls vorrangig aus Platzgründen ausgespart bleibt das Eckpunktepapier „VwGO-Novelle II“ (BMJ 2024), da es sich erstens um ein Eckpunktepapier und nicht um einen Gesetzesentwurf handelt, zweitens unklar ist, ob es in der 21. Wahlperiode weiterverfolgt wird und drittens der Schwerpunkt des Artikels auf Instrumenten außerhalb der Verwaltungsprozesse liegen soll. Verwaltungsprozessuale Instrumente werden nur analysiert, sofern sie mit Instrumenten aus den Kategorien „Verwaltungsverfahren“ oder „Materielles Recht“ verknüpft sind. Aufgrund des großen Umfangs und der hohen Anzahl von Beschleunigungsgesetzen im Untersuchungszeitraum können nicht alle Gesetze detailliert behandelt werden. Stattdessen werden für jedes definierte Beschleunigungsinstrument Beispiele erläutert.

Die Notwendigkeit eines Überblicksartikels ergibt sich bereits aus der Vielzahl ergangener Beschleunigungsgesetze im Untersuchungszeitraum. Die Analyse der seit 2020 erschienen Fachliteratur ergibt, dass sich ein großer Anteil nur mit einzelnen Bereichen oder Aspekten der Beschleunigungsgesetzgebung befasst. Dazu gehören der Windenergieausbau an Land (Spannowsky 2023; Eh 2022a & b; Faßbender & Brade 2022; Grigoleit et al. 2022; Grigoleit 2024; Riese & Brennecke 2022) und auf See (Kirch 2022; Lutz-Bachmann & Liedke 2022), die LNG-Infrastruktur (Wolff 2022) der Netzausbau (Reidt 2022), das Osterpaket (Schlacke et al. 2022), das Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz (MgvG; Chladek 2022a & b; Guckelberger 2020), das Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG, Dammert & Brückner 2022; Lauel 2022), das Planfeststellungsverfahren (Kment 2023; Kapfelsperger 2022), das Raumordnungsverfahren (Kment 2022) oder der Rechtsschutz (Lieb & Seegmüller 2022). Vor Beginn des gegenständlichen Untersuchungszeitraums wurden Beschleunigungsinstrumente auf abstrakter Ebene untersucht (Groß 2021; De Witt 2021), allerdings auf einer mittlerweile veralteten Gesetzesgrundlage. Nur für den Bereich der Öffentlichkeitsbeteiligung existiert eine aktuelle Übersicht (Zschiesche & Grünberger 2024; Grünberger & Zschiesche 2024).

0. 3 Ausgangslage

Die neue Qualität der Beschleunigungsgesetze und die damit verbundenen Verschiebungen im Planungs- und Zulassungsregime setzen eine veränderte politische Ausgangslage zu Beginn des Untersuchungszeitraums voraus. Die „Koalition des Fortschritts“ (SPD et al. 2021: 1) wollte „den Ausbau der Erneuerbaren Energien zu einem zentralen Projekt ihrer Regierungsarbeit machen“, die „Klima-, Energie- und Wirtschaftspolitik auf den 1,5-Grad-Pfad ausrichten und die Potenziale auf allen staatlichen Ebenen aktivieren“ (SPD et al. 2021: 43). Zugleich nahm der EU-Gesetzgeber in der 9. Legislaturperiode des EU-Parlaments eine signifikant veränderte Rolle beim Ausbau der Erneuerbaren Energien und der Netze ein. Infolge der Auswirkungen der globalen COVID-19-Pandemie definierte die EU mit dem „EU-Green-Deal“ das Ziel, bis zum Jahr 2030 55 % der Energie in der EU aus Anlagen zur Erzeugung von erneuerbaren Energien zu generieren und bis zum Jahr 2050 der erste klimaneutrale Kontinent zu werden. Zu diesem Zweck sollen Investitionen in Höhe von 1,8 Bio. Euro getätigt werden (EU-Kommission 2022). Zu Beginn des Untersuchungszeitraums bestanden ferner diverse Rechtspflichten zum Ausbau erneuerbarer Energien, der hierfür erforderlichen Netzinfrastruktur und zur Instandhaltung und Verbesserung verschiedener Ökosysteme,⁴ aufgrund völkerrechtlicher Verträge,⁵ entsprechender Vorgaben des EU-Rechts⁶ sowie nationaler Gesetze⁷ und Judikatur.⁸ Mithin bestand ein starker politischer Wille auf nationaler und EU-Ebene zur Beschleunigung der Energiewende inklusive der Übertragungsnetze.

Den ambitionierten Plänen des nationalen und des EU-Gesetzgebers standen zu Beginn des Untersuchungszeitraums mehrere Hindernisse im Weg: zunächst ein spezifischer Fachkräftemangel⁹ im Baugewerbe (Malin & Hickmann 2022) und bei beratenden Ingenieuren,¹⁰ der sich auf Planungs- und Genehmigungsbehörden auswirkte,¹¹ welche häufig um die gleichen Fachkräfte konkurrieren wie Unternehmer. Dem steigenden Bedarf an Fachkräften in den untersuchten Bereichen steht ein demographisch bedingt sinkendes Erwerbspersonenpotenzial gegenüber. Dies lässt Vereinfachungen im Verwaltungsverfahren und Digitalisierungslösungen notwendig erscheinen.

Zudem stagnierte der Ausbau der Erneuerbaren Energien¹² und der dafür erforderlichen Speicher und Netze (BNetzA 2021: 6). Der jährliche Nettozubau von Windenergie an Land war von knapp 5 GW im Jahr 2017 auf 1 bis 2 GW pro Jahr in den Jahren 2019 – 2021 eingebrochen, während der jährliche Ausbau der Offshore-Windenergie im Jahr 2021 fast gänzlich zum Erliegen kam (Deutsche WindGuard 2022a & b). Im Frühjahr 2022 dauerte die komplette Projektentwicklung einer Windenergieanlage an Land im Schnitt acht Jahre, wovon ca. vier Jahre auf die frühe Projektentwicklung bis zur Antragstellung, etwa zwei Jahre auf die Feststellung der Vollständigkeit der Verfahrensunterlagen und das eigentliche Genehmigungsverfahren und weitere etwa zwei Jahre auf die Phase nach der Genehmigungserteilung bis zur ersten Einspeisung entfielen (FA Wind 2023: 28). Als „zentrales Hemmnis“ für den Ausbau der Windenergie an Land wurde zu Beginn der 20. Legislaturperiode die unzureichende und zwischen einzelnen Ländern und Kommunen stark heterogene Flächenausweisung identifiziert (EEG Bund-Länder-Kooperationsausschuss 2021: 43). Teilfortschreibungen von Raumordnungsplänen dauerten 2021 im Schnitt 3,7 Jahre, wobei diejenigen für Windenergiegebiete mit im Schnitt 5,3 Jahren am längsten dauerten (Riedl et al. 2021: 17). Hinzu kam eine unsichere Rechtslage durch eine sich ständig weiterentwickelnde Rechtsprechung und geänderte Rechtsgrundlagen, insbesondere bei weichen und harten Tabukriterien der Flächenausweisung¹³ und beim Natur- und Artenschutz (EEG Bund-Länder-Kooperationsausschuss 2021: 43). Zusätzlich erschwerten der russische Angriff auf die Ukraine im Februar 2022¹⁴ und (speziell in Deutschland) die zeitgleiche Abschaltung der letzten drei deutschen Atomkraftwerke die Deckung des Energiebedarfs in Deutschland und Europa.

Auch waren Ende 2021 Dreiviertel der gesetzlich geplanten Übertragungsnetze, die den großräumigen Austausch zwischen zunehmend dezentralen Erzeugungsstandorten im Norden und Osten Deutschlands und Laststandorten insbesondere im Westen und Süden Deutschlands ermöglichen, noch nicht genehmigt oder befanden sich noch nicht im Genehmigungsverfahren (BNetzA 2021: 6). Sowohl die Energie- und Gasmangellage als auch das schleppende Voranschreiten der Energiewende führten deswegen zu einem hohen Beschleunigungsdruck auf den Gesetzgeber.

Nicht unterschätzt werden darf zudem, dass sich Deutschland zu Beginn des Untersuchungszeitraums in der Phase des Ausklangs des COVID-19-Maßnahmenregimes befand.¹⁵ Die deutsche Industrie begann sich zu diesem Zeitpunkt langsam von den Auswirkungen der weltweiten Maßnahmen gegen die COVID-19-Pandemie zu erholen, die 2020 zu einem Einbruch des Bruttoinlandsprodukts um 4,1 % geführt hatten. Jedoch entwickelte sich die deutsche Wirtschaft nicht im erhofften Ausmaß, was insbesondere auf ihren starken Exportüberschuss zurückzuführen ist. Dieser macht sie stärker als andere nationale Industrien vom Geschehen auf dem Weltmarkt abhängig, der durch vielfältige Liefer- und Kapazitätsengpässe gestört war (SVR 2021: 11).

Auch langwierige immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren standen der tiefgreifenden Transformation zu einer klimaneutralen und digitalen Wirtschaft entgegen. Gemäß einer Analyse des BDI (2022: 1) dauerte es zu Beginn der Legislaturperiode nach Antragstellung im Schnitt 1,5 Jahre, bis die Genehmigungsbehörde die Vollständigkeit der Antragsunterlagen bestätigte. Obwohl erst nach Feststellung der Vollständigkeit der Verfahrensunterlagen die gesetzliche Genehmigungsfrist zu laufen beginnt, dauerten die Genehmigungsverfahren selbst im Schnitt sechs Monate länger als gesetzlich vorgesehen (BDI 2022: 1). Erschwerend kam hinzu, dass aufgrund des Ukraine-Kriegs viele in der Regel genehmigungsbedürftige kurzfristige Brennstoffwechsel von (russischem) Erdgas zu Heizöl erforderlich wurden (Deutscher Bundestag 2022a & b). Auch die infolge des Ukraine-Kriegs erhöhten Energiepreise wirkten sich negativ auf die Entwicklung der energieintensiven deutschen Wirtschaft aus, die bis heute stagniert (Grömling 2024).

Eine weitere Großbaustelle bildete die Verkehrsinfrastruktur mit einem stetig steigenden Personenverkehrsaufkommen und einem ungebremst wachsenden Güterverkehr, dem die immer älter werdende Infrastruktur oft nicht gewachsen ist. Gemäß § 1 Abs. 28 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) zielt der Deutschlandtakt darauf ab, die Zahl der Fahrgäste bis 2030 gegenüber 2019 zu verdoppeln.¹⁶ Nach dem 2020 eingeführten Traglastindex¹⁷ waren zu Beginn des Untersuchungszeitraums 8.031 Teilbrückenbauwerke an Autobahnen (fast 29 %) als sanierungsbedürftig, davon 3.030 als „vordringlich“ eingestuft (BMDV 2022: 15 f.).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass zu Beginn der 20. Legislaturperiode eine ambitionierte Regierungskoalition in der stark verrechtlichten und durch EU-Vorgaben geprägten Umweltpolitik unter den Nachwirkungen der COVID-19-Notstandsgesetze und unter dem Vorzeichen des Ukraine-Kriegs auf eine den aktuellen Bedürfnissen nicht gewachsene Infrastruktur, eine schleppende Digitalisierung (Röhl 2022; Kühn 2021) und einen sich verschärfenden Fachkräftemangel getroffen ist.

0. 4. Beschleunigungsgesetzgebung im Untersuchungszeitraum

Die dargestellte Ausgangslage begründet die hohe Anzahl an Beschleunigungsgesetzen, die im Untersuchungszeitraum erlassen worden sind. Abbildung 1 stellt die für diese Untersuchung relevanten Gesetze chronologisch entlang eines Zeitstrahls dar, der den Untersuchungszeitraum vom 1.01.2022 bis zum 31.07.2024 abdeckt. Eine detaillierte Übersicht über die Einzelgesetze findet sich bei Zschiesche & Grünberger (2024) sowie Grünberger & Zschiesche (2024). Die in Abbildung 1 verwendeten Abkürzungen werden in Tabelle 1 erläutert.

A
bbildung 1: Überblick: Relevante Beschleunigungsgesetze im Untersuchungszeitraum (eigene Darstellung)

Tabelle 1: Erläuterungen zu Abbildung 1 (Fundstellen s. Literaturverzeichnis, eigene Zusammenstellung)

0. 5 Ausstehende Gesetzgebungsverfahren

Infolge des Bruchs der Ampelkoalition am 6. November 2024 wurden zahlreiche Beschleunigungsgesetze nicht weiterverfolgt. Viele Gesetzgebungsvorhaben werden in der 21. Wahlperiode jedoch neu aufgegriffen, da eine Umsetzungsfrist abläuft, wie die novellierte Industrieemissionsrichtlinie (IED 2.0), die bis zum 1. Juli 2026 in nationales Recht umgesetzt werden muss, oder die RED III, die mehrere Umsetzungsfristen enthält. Weitere EU-Rechtsakte sind zwar als Verordnung unmittelbar gültig (Art. 288 UAbs. 2 AEUV), müssen aber dennoch zwecks Vollziehbarkeit wenigstens teilweise umgesetzt werden, wie beispielsweise das „GKR“, das die Benennung zentraler Anlaufstellen auf nationaler Ebene bis 24.02.2025 vorsieht (Art. 8 GKR). Aufgrund des dringlichen Handlungsbedarfs ist davon auszugehen, dass auch weitere Gesetze, wie die große Novelle des Baugesetzbuchs und das Beschleunigungsgesetz für den Ausbau der Digitalinfrastruktur, in der 21. Legislaturperiode weiter diskutiert werden. Eine Übersicht über die wichtigsten anstehenden Beschleunigungsgesetze mit voraussichtlich signifikanten Auswirkungen auf die untersuchten Planungs- und Zulassungsverfahren bietet Tabelle 2.

Tabelle 2: Überblick über nicht abgeschlossene Beschleunigungsgesetzgebungsverfahren in der 20. Legislaturperiode (eigene Zusammenstellung)

0. 6 Strukturmerkmale

Die Instrumente der untersuchten Beschleunigungsgesetzgebung lassen sich in die Kategorien Verwaltungsverfahren, materielles Recht und Rechtsschutz einordnen (s. Tabelle 3).

Tabelle 3: Typische Instrumente der untersuchten Beschleunigungsgesetzgebung (eigene Zusammenstellung)

6.1 Verwaltungsverfahren

Die Untersuchung ergibt, dass der überwiegende Teil der Änderungen im Untersuchungszeitraum den Ablauf des Verwaltungsverfahrens betrifft. Die Analyse der Fachgesetze zeigt zahlreiche detaillierte Regelungsänderungen zwecks Beschleunigung.

0. 6.1.1 Freistellung von Genehmigungsverfahren

Tendenziell werden formelle zugunsten vereinfachter Verfahren zurückgedrängt. Teilweise wird auch ganz auf das formelle Zulassungsverfahren verzichtet. In diesem Fall müssen jedoch teilweise weiterhin Zulassungen für Teile des Vorhabens separat beantragt werden. Dabei entfällt regelmäßig die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).

Das wichtigste Beispiel hierfür ist das Einfügen des § 17 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 i.V.m. S. 4 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG). In Anbetracht des schlechten Zustands vieler Autobahnbrücken (vgl. Kap. 3) erweitert diese Regelung die bisherige Rechtslage für die Zulassung von Brückenbauarbeiten nach Naturkatastrophen auf sämtliche sanierungsbedürftige Brückenbauwerke an Bundesautobahnen. Damit entfällt die Pflicht zur Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens ersatzlos, weshalb weder eine UVP noch eine UVP-Vorprüfung erforderlich ist. Dies gilt unter bestimmten Einschränkungen sogar für bis zu zwei zusätzliche Fahrstreifen (Grünberger & Zschiesche 2024: 735 f.).

Eine Freistellung von Genehmigungsverfahren liegt beispielsweise auch dann vor, wenn der Gesetzgeber im „EnSiG 3.0“ bestimmt, dass gemäß § 3 Nr. 1 NABEG a.F. Betriebsänderungen und hierfür erforderliche Änderungen an Strommasten keine Änderungen oder Erweiterungen einer Leitung darstellen. Fällt eine Maständerung unter diese Vorgaben, sind weder eine Bundesfachplanung oder Raumverträglichkeitsprüfung noch ein Planfeststellungs-, Plangenehmigungs- oder energierechtliches Anzeigeverfahren erforderlich (Deutscher Bundestag 2022c: 26).

Der Referentenentwurf zur Umsetzung der „IED 2.0“ (BMUV 2024c) enthält Änderungen der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV). Für viele Anlagenarten, die nach aktueller Einschätzung keine erhebliche Beeinträchtigung mehr bewirken können, gelten künftig Vereinfachungen. Die Schwellenwerte für genehmigungsbedürftige Anlagen werden angehoben, soweit dies europarechtlich zulässig ist. Die Möglichkeiten, das vereinfachte Genehmigungsverfahren zu nutzen, werden deutlich ausgeweitet (BMUV 2024c: 3). Beispielsweise sollen Windparks mit mehr als 20 Anlagen von über 50 Metern Höhe im vereinfachten statt wie nach aktueller Rechtslage im förmlichen Verfahren genehmigt werden (Nr. 1.6 Anhang 1 zur 4. BImSchV-E).

0. 6.1.2 Entfall einzelner Prüfschritte

Teilweise werden einzelne Prüfschritte im Genehmigungsverfahren ausgelassen oder einstweilig ausgeklammert, um ein Vorhaben vorzeitig errichten oder in Betrieb nehmen zu können. So ist im Immissionsschutzrecht keine positive Prognoseentscheidung der Genehmigungsbehörde für die Zulassung der vorläufigen Errichtung einer Anlage (mehr) erforderlich, wenn es sich um eine Anlage auf einem bereits bestehenden Standort oder um eine Änderungsgenehmigung handelt (§ 8a Abs. 1 S. 1 Nr. 1, S. 2 BImSchG; vgl. Burkert 2024). Bei Änderungsgenehmigungen gilt dies auch für den vorzeitigen Betrieb der Anlage (§ 8a Abs. 3 i.V.m. § 16 BImSchG). Dies betrifft den relevanten Fall transformationsbedingter Änderungen in Industrieparks,¹⁸ sofern diese nicht unter die IED fallen (§ 3 Abs. 8 BImSchG; vgl. Jarass 2024: § 8a Rn. 1a). Der vorzeitige Baubeginn kann auch ohne UVP zugelassen werden, selbst wenn das Vorhaben an sich UVP-pflichtig ist, da es sich bei der vorzeitigen Genehmigung laut Rechtsprechung nicht um eine Teilzulassung handelt (§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG; vgl. OVG Berlin-Brandenburg 2021: Rn. 21).

Ein weiteres Beispiel für den Verzicht auf einzelne Prüfschritte ist der komplette Verzicht auf die UVP, wie er für bestimmte LNG-Vorhaben vorgesehen ist (§ 4 LNGG). Auch die Go-to-Areas gemäß Art. 6 EU-Notfall-Verordnung¹⁹ und die Beschleunigungs- und Infrastrukturgebiete²⁰ gemäß RED III eröffnen die Möglichkeit, auf die UVP und die Ex-ante-Artenschutzprüfung auf Zulassungsebene zu verzichten.²¹ Die Regelungen für Go-to-Areas sind zu finden in § 43m des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG, Netzausbau), § 6 WindBG (Onshore-Windenergie), § 72a WindSeeG (Offshore-Windenergie) und § 14b UVPG (Freiflächen-PV). Details zum Gesetzgebungsverfahren finden sich bei Zschiesche & Grünberger (2024: 505, 512 f). Mit den neuen §§ 6a WindBG und 8a WindSeeG hat der Gesetzgeber im Solarpaket I zudem von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, bestehende Eignungsgebiete zu Beschleunigungsgebieten zu erklären (Art. 15c Abs. 4 RED III). § 8a WindSeeG erklärt die im Flächenentwicklungsplan 2023 für die deutsche Nord- und Ostsee (BSH 2023) festgelegten Gebiete und Flächen in der Nordsee, für die das Ausschreibungsjahr bereits feststeht, mit Ausnahme des Gebietes N-3 zu Beschleunigungsgebieten für Offshore-Windenergie. Gemäß § 6a WindBG werden Windenergiegebiete im Sinne des § 2 Nr. 1 WindBG, die bis zum Ablauf des 19.05.2024 ausgewiesen worden sind, zu Beschleunigungsgebieten für die Onshore-Windenergie erklärt. In diesen Gebieten wird eine UVP und eine Artenschutzprüfung auf Zulassungsebene nicht mehr notwendig sein, sobald RED-III-Umsetzungsgesetze erlassen werden.

0. 6.1.3 Modifizierung einzelner Prüfschritte

Teilweise werden einzelne Prüfschritte modifiziert. Das bedeutet, dass das übliche Genehmigungsverfahren und die vorgesehenen Prüfschritte weiterhin durchlaufen, ihre Anforderungen jedoch geändert werden, um eine schnellere Entscheidung herbeizuführen.

Soll beispielsweise eine Anlage zur Nutzung Erneuerbarer Energien in einem Beschleunigungsgebiet genehmigt werden, wird gesetzlich vermutet, dass kein Verstoß gegen die in Art. 15c Abs. 1 UAbs. 1 lit. b RED III genannten Vorschriften²² vorliegt. Ebenfalls wird gesetzlich vermutet, dass keine Verschlechterung eintritt sowie ein guter ökologischer Zustand bzw. ein gutes ökologisches Potenzial gemäß Art. 4 Abs. 1 lit. a Ziff. ii der Wasserrahmen-Richtlinie (WR-RL) erreicht wird (Art. 15c Abs. 1 UAbs. 3 S. 1 RED III). Hierfür reicht es aus, dass die Vorgaben der RED III für die Ausweisung des Beschleunigungsgebiets eingehalten wurden. Bei Ausweisung der Beschleunigungsgebiete muss eine Strategische Umweltprüfung (SUP) und ggf. eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden. Gemäß Art. 15c Abs. 1 UAbs. 1 RED III dürfen dabei (1) keine gebietsspezifischen erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten (S. 3 lit. a), (2) kein Schutzgebiet oder sensibles Gebiet betroffen sein (S. 2 lit. a Ziff. 2 RED III) und (3) müssen „geeignete Regeln für wirksame Minderungsmaßnahmen“ auf Planungsebene festgelegt werden und es muss sichergestellt sein, dass diese „verhältnismäßig und zeitnah durchgeführt werden“ (S. 3 lit. b RED III). Es wird gesetzlich vermutet, dass nicht gegen diese zentralen Umweltschutzvorschriften verstoßen wird, womit die Prüfung zwar formell weiterhin besteht, materiell jedoch ausgehöhlt wird. Ein weiteres Beispiel ist die Modifizierung der Bundesfachplanung für HGÜ-Leitungen und Offshore-Anbindungsleitungen²³ durch das Präferenzraumverfahren (§§ 12b Abs. 3a und 12c Abs. 2a EnWG; vgl. Busch 2023: 470 ff.).

6.1.4 Straffung des Verfahrens

Die engere Fristsetzung für Zulassungsverfahren ist ein weiteres Beschleunigungsinstrument. Beispielsweise wurde mit der BImSchG-Klimaschutznovelle die Behördenbeteiligung in § 10 Abs. 5 BImSchG neu geregelt. Gemäß § 10 Abs. 5 S. 1 BImSchG muss die Genehmigungsbehörde die Stellungnahmen derjenigen Behörden einholen, deren Aufgabenbereich durch das beantragte Vorhaben berührt wird. Damit Stellungnahmen schnell an den Antragsteller weitergeleitet werden, wurde ein neuer Satz 2 eingefügt, der die Genehmigungsbehörde dazu verpflichtet, eingegangene Stellungnahmen der zu beteiligenden Behörden unverzüglich an den Antragsteller weiterzuleiten. Äußert sich eine Behörde nicht binnen eines Monats durch Abgabe einer Stellungnahme, wird gemäß des neuen Satzes 3 davon ausgegangen, dass sie sich nicht äußern will. Diese sogenannte Fiktion galt bisher nur für Windenergieanlagen (S. 2 a.F.). Die betroffene Behörde darf jedoch einmalig schriftlich um eine einmonatige Fristverlängerung ersuchen. Dies gilt jedoch nur, wenn es sich nicht um Erneuerbare-Energien-Anlagen oder Anlagen zur Herstellung von Wasserstoff handelt.

Bei Erneuerbare-Energien-Anlagen und Anlagen zur Herstellung von grünem Wasserstoff hat die Genehmigungsbehörde die Entscheidung auf Antrag auf Grundlage der geltenden Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Fristablaufs der Behördenbeteiligung zu treffen (S. 4). Dabei handelt es sich um eine sogenannte Stichtagsregelung. Bei den übrigen Genehmigungen kann die Genehmigungsbehörde entweder selbst Stellung nehmen, was mangels Sachkenntnis vermutlich selten geschehen wird, oder „zu Lasten der zu beteiligenden Behörde zur Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen ein Sachverständigengutachten einholen“ (S. 4). Auch hierfür gilt eine Stichtagsregelung (S. 5).

Weitere Beispiele für die Straffung von Verfahren sind die erschwerte Zurückweisung von Antragsunterlagen wegen Unvollständigkeit (§ 7 Abs. 2 4. BImSchV, § 15 Abs. 2 S. 3 des Raumordnungsgesetzes – ROG) und die Möglichkeit, für nahezu sämtliche Verfahrensschritte einen Projektmanager als Verwaltungshelfer zu beschäftigen (§ 2b 4. BImSchV).

0. 6.1.5 Verzahnung von Planungsebenen

Bei der Verzahnung werden zuvor nacheinander ablaufende Planungsebenen so verbunden, dass die nachgelagerte Ebene beginnen kann, bevor die vorgelagerte Planungsebene abgeschlossen ist. Insbesondere mit dem ROG-ÄndG versuchte der Gesetzgeber das dem Planfeststellungsverfahren vorgelagerte Raumordnungsverfahren mit diesem zu verzahnen (ausführlich Kümper 2023). Das nun „Raumverträglichkeitsprüfung“ genannte Raumordnungsverfahren endet innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach Vorliegen der vollständigen Verfahrensunterlagen (§ 15 Abs. 1 S.  3 ROG). Das Ergebnis wird dem Vorhabenträger in Form einer gutachterlichen Stellungnahme übermittelt (S. 4). Aber auch ohne Übermittlung gilt die Raumverträglichkeitsprüfung als abgeschlossen „und die Zulassungsbehörde kann das Zulassungsverfahren auf Antrag des Vorhabenträgers einleiten; in diesem Fall beteiligt sie die Raumordnungsbehörde im Rahmen der fachrechtlichen Behördenbeteiligung“ (S. 5). Der Vorhabenträger kann aber auch beantragen, dass die Raumordnungsbehörde die Raumverträglichkeitsprüfung weiterführt (S. 7). Die Raumverträglichkeitsprüfung betrifft wie zuvor das Raumordnungsverfahren sämtliche raumbedeutsamen Planungen²⁴ im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG und Maßnahmen im Sinne von § 1 der Raumordnungsverordnung (RoV).

0. 6.1.6 Reduzierung der Öffentlichkeitsbeteiligung

Über alle Fachgesetze hinweg wird die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung abgebaut (vgl. Zschiesche & Grünberger 2024; Grünberger & Zschiesche 2024). Dies folgt bereits daraus, dass die Öffentlichkeitsbeteiligung oft an die UVP geknüpft ist und diese in vielen Verfahren nicht mehr durchgeführt werden muss. Aber auch wo die Öffentlichkeitsbeteiligung noch stattfindet, geschieht dies oft nur noch in abgeschwächter Form. Insbesondere die von der Aarhus-Konvention (AK) nicht geforderte Erörterung wird zurückgedrängt. Beispielsweise findet sie in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren regelmäßig nur noch auf Antrag des Antragstellers (§ 16 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 9. BImSchV) oder als rein schriftliches, digitales Verfahren ohne direkte Rede und Gegenrede in Form einer Online-Konsultation statt (§ 27c VwVfG).

0. 6.1.7 Digitalisierung des Verfahrens

In allen Fachgesetzen wurden digitalisierte Verfahren eingeführt. Die Bauleitplanung wurde mit einem eigenen Beschleunigungsgesetz digitalisiert (BauLPDiG - „kleine BauGB-Novelle“) und elektronische Kommunikationswege sowie die digitale Öffentlichkeitsbeteiligung wurden in das VwVfG übernommen (§§ 27a-c VwVfG). Beim Nationalen Zentrum für Umwelt- und Naturschutzinformationen, einer Außenstelle des Umweltbundesamts, wird mit umwelt.info zudem ein bundesweites Portal für Naturschutz- und Umweltinformationen aufgebaut (UBA o.J.). Beim Bund werden aktuell Möglichkeiten des Einsatzes von Large Language Models für die Bearbeitung von Anträgen untersucht (Bundesregierung 2024b: 6). Dabei soll KI in allen Verfahrensschritten von der Vorbereitung und Einreichung des Antrags über die Vollständigkeitsprüfung, die Bekanntmachung und Beteiligung, die Erstellung der Genehmigung und die UVP bis zu von Verfahrensschritten unabhängigen Maßnahmen zum Einsatz kommen. Der Beschleunigungseffekt vieler Maßnahmen wird als hoch eingeschätzt (BMUV 2023).

0. 6.2 Materielles Recht

Wie in Kapitel 1 einleitend erwähnt, wird den soeben besprochenen Modifizierungen des Verwaltungsverfahrens nur ein begrenztes Beschleunigungspotenzial attestiert, da ungeachtet der konkreten Verfahrensausgestaltung die materiell-rechtlichen Anforderungen gelten (Groß 2021: 78). Von besonderem Interesse sind daher die im Folgenden erläuterten Anpassungen des materiellen Rechts.

0. 6.2.1 Abwägungsdirektive

Zur Beschleunigung von Vorhaben, die der Gesetzgeber priorisiert hat, dient die sogenannte Abwägungsdirektive. Diese gesetzgeberische Wertentscheidung legt für alle Rechtsbereiche und für Behörden und Gerichte verbindlich ein höchstrangiges öffentliches Interesse an den betroffenen Vorhaben und damit eine strikte Gewichtungsvorgabe fest („besonders hohes Gewicht“), was sich tiefgreifend auf die Planung und Zulassung auswirkt. Bestehende Wertungsspielräume etwa bei Abwägungs-, Ermessens- und Planungsentscheidungen werden damit vorgeprägt, aber nicht beseitigt (sog. relativer Gewichtungsvorrang). In der Abwägung ist nur noch zu prüfen, ob ein (atypischer) Ausnahmefall vorliegt, der ein außerordentlich hohes Gewicht des gegenläufigen Interesses begründet (Appel & Pfeuffer 2024; Sailer & Militz 2023).

Das Instrument des überragenden öffentlichen Interesses befand sich bereits in § 1 S. 3 der ersten Fassung des NABEG 2011. Im Jahr 2019 wurde § 1 S. 3 dahingehend ergänzt, dass Vorhaben nach dem NABEG 2019 der öffentlichen Sicherheit dienen. Die Abwägungsdirektive wurde zunächst auf Erneuerbare-Energien-Anlagen ausgeweitet (§ 2 EEG 2023, § 45b Abs. 8 Nr. 1 BNatSchG, § 1 Abs. 3 WindSeeG). Später wurden andere Vorhabentypen wie bestimmte Bundesfernstraßenvorhaben erfasst (Deutscher Bundestag 2024s, § 1 Abs. 3 FStrG). Auch der Kabinettsentwurf des TK-NABEG sieht eine Abwägungsdirektive vor (§ 1 Abs. 1 S. 2 u. 3 TKG-E).

0. 6.2.2 Standardisierung im Artenschutz

Eine Besonderheit bildet § 45b des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG), der die sogenannte Signifikanzprüfung der Verletzungs- und Tötungsgefahr von 15 in Anlage 1 zu § 45b BNatSchG aufgeführten kollisionsgefährdeten Brutvogelarten für die Genehmigung von Windenergieanlagen standardisiert, indem er für jede dieser Arten einen spezifischen Nahbereich, einen zentralen Prüfbereich sowie einen erweiterten Prüfbereich festlegt. An diese Festlegungen knüpft ein System gesetzlicher Vermutungen in § 45b Abs. 2 – 5 BNatSchG (ausführlich hierzu Rieger 2022). Weitere Standardisierungen werden in Kapitel 6.2.3 besprochen.

0. 6.2.3 Hochzonung von der Zulassungs- auf die Planungsebene

Wie bereits erwähnt, tritt der EU-Gesetzgeber im Untersuchungszeitraum zunehmend selbst als Akteur der Beschleunigungsgesetzgebung in Erscheinung. Mit der EU-Notfall-Verordnung und der RED III lässt er zwar bestehendes Recht in Kraft, womit insbesondere die VS-RL, die FFH-RL und die WR-RL gemeint sind. Jedoch verdrängt das neu erlassene Recht in seinem Anwendungsbereich nach dem Grundsatz „lex posterior derogat legi priori“ das bereits geltende, ältere Recht. Es schafft Möglichkeiten, von bisher geltenden umweltrechtlichen Standards im Zulassungsverfahren abzuweichen. Das Planungs- und Genehmigungsrecht wird grundlegend verändert, indem Artenschutz- und FFH-Verträglichkeitsprüfungen sowie die Prüfung der Vereinbarkeit mit den Belangen des Gewässerschutzes für Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien, Speicher und Stromnetze auf der Planungsebene mit der Ausweisung von Beschleunigungs- (Art. 15c RED III) und Infrastrukturgebieten (Art. 15e RED III) gebündelt werden. Dort sollen auch die erforderlichen Minderungsmaßnahmen wie Antikollisionssysteme (Anl. 1 Abs. 2 BNatSchG) festgelegt werden.

Statt des Genehmigungsverfahrens findet nur ein Screening statt, bei dem überprüft wird, ob unvorhergesehene, erhebliche Umweltauswirkungen übersehen wurden. Ist das nicht der Fall, gilt die Genehmigung nach 45 Tagen als erteilt (bei Repowering nach 30 Tagen). Die UVP entfällt gemäß Art. 16a Abs. 3 RED III. Abgesehen von der Erklärung bestehender Eignungsgebiete zu Beschleunigungsgebieten im Solarpaket I (s. Kap. 6.1.2) sind die notwendigen Umsetzungsgesetze aufgrund des Koalitionsbruchs im Gesetzgebungsverfahren jedoch noch nicht beschlossen worden (s. Tabelle 2 und Kap. 6.1.3).

0. 6.2.4 Verbindliche Flächenausweisungen

Durch die Einführung verbindlicher Flächenbeitragswerte für die Länder im WindBG versucht der Gesetzgeber ein zentrales Hemmnis für die Energiewende abzubauen (siehe Kap. 3). Die Flächenanteile müssen gemäß § 3 Abs. 1 i.V.m. Anl. 1 WindBG in zwei Stufen (bis zum 31.12.2027 und 31.12.2032) ausgewiesen werden und insgesamt 2 % der Bundesfläche umfassen. Neue Sonderregelungen in den §§ 5 Abs. 2b, 35 Abs. 1 Nr. 5, 245e und 249 BauGB integrieren diese Flächenziele in das Planungsrecht und vereinfachen die Verfahren zur Ausweisung von Windenergiegebieten (sogenannte isolierte Positivplanung; s. hierzu ausführlich BMWK 2023). Zugleich wurde damit die Ausweisung von Windenergiegebieten von der gemeindlichen auf die regionalplanerische Ebene verlagert, was für planungswillige Gemeinden teilweise zu Problemen führte und später durch die Einfügung des § 245e Abs. 5 BauGB zu korrigieren versucht wurde (Riese & Ott 2024). Entscheidend ist jedoch, dass mit der Einführung von Windenergiegebieten und § 249 BauGB der Konzentrationsflächenplanung die Rechtsgrundlage entzogen wurde, die einen gewichtigen rechtlichen Verzögerungsgrund für die Planung von Windenergiegebieten darstellte (Schlacke et al. 2022: Kap. IV). Die Neukonzeption wird als Paradigmenwechsel in der Planung betrachtet (Grigoleit 2024).

0. 6.2.5 Höhere Bedeutung von Ausgleichszahlungen

Eine wichtige Änderung ist die hervorgehobene Bedeutung von Zahlungen für den Natur- und Artenschutz. Die Ersatzzahlung bildet nach bisheriger Rechtslage die ultima ratio, wenn Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Eingriffe in Natur und Landschaft nicht oder nur teilweise kompensieren können und andere öffentliche Belange den Schutz von Natur und Landschaft überwiegen (§ 15 Abs. 6 S. 1 BNatSchG). Aufgrund der Festlegung von Minderungsmaßnahmen auf Planungsebene („Hochzonung“, vgl. Kap. 6.2.3) ist eine Prüfung des Einzelfalls nicht mehr vorgesehen, womit Minderungsmaßnahmen und potenzielle Schäden abstrakt als Zahlung festgesetzt werden müssen.²⁵

6.3 Rechtsschutz

Mit der VwGO-Novelle und einzelnen Anpassungen in Fachgesetzen versuchte der Gesetzgeber den Verwaltungsprozess zu beschleunigen. Die Vorschläge aus dem Eckpunktepapier zur VwGO-Novelle-II (BMJ 2024) werden hier nicht kommentiert, da es als unwahrscheinlich erscheint, dass sie in der 21. Wahlperiode in dieser Form umgesetzt werden.²⁶

0. 6.3.1 Kurze Begründungsfristen

Durch teilweise sehr kurze Begründungsfristen von vier bzw. zehn Wochen für Widersprüche, Klagen und Eilanträge gemäß § 11 Abs. 1 S. 2 LNGG, § 63 Abs. 2 BImSchG, § 6 UmwRG sollen Klageverfahren beschleunigt werden. Später vorgebrachter Vortrag gilt regelmäßig als verspätet und wird nicht berücksichtigt („präkludiert“). Die Verwaltungsgerichte und das Bundesverwaltungsgericht (bspw. BVerwG 2021: Rn. 97, 146) legen die prozessualen Präklusionsvorschriften mit Verweis auf den Beschleunigungswillen des Gesetzgebers streng aus, selbst wenn dem Kläger Akteneinsicht erst deutlich nach Klageerhebung gewährt wird. Eine Klageerwiderungsfrist für Behörden hat es nicht durch das Gesetzgebungsverfahren zur VwGO-Novelle geschafft (Wulff 2023; Deutscher Bundestag 2023b), was die prozessuale Waffenungleichheit in umweltrelevanten Klageverfahren verfestigt.

6.3.2 Verzicht auf Widerspruchsverfahren und Anordnung der sofortigen Vollziehung

Wie bereits 2006 für Bundesfernstraßen, Bundesschienenwege und Bundeswasserstraßen, schaffte der Gesetzgeber mit der BImSchG-Klimaschutznovelle das Widerspruchsverfahren²⁷ für Windenergieanlagen an Land über 50 m Höhe und Anlagen zur Erzeugung grünen Wasserstoffs ab (§ 63 BImSchG n.F.). Zugleich erklärte er die zugrunde liegende immissionsschutzrechtliche Genehmigung oder Baugenehmigung für sofort vollziehbar (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Gemäß § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung für die Vollziehbarkeit des angegriffenen Verwaltungsakts, in diesem Fall der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder Baugenehmigung. Gemäß der neuen Regelung entfällt die aufschiebende Wirkung, so dass die Genehmigung trotz Widerspruch und Anfechtungsklage vollziehbar bleibt. Will der Kläger verhindern, dass mit dem Bau begonnen wird, muss er gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO im Wege des Eilrechtsschutzes zusätzlich zur Erhebung der Anfechtungsklage einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage stellen. Damit droht das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überladen zu werden, da gerade bei umweltrelevanten Zulassungen einmal geschaffene Tatsachen wie die Trockenlegung eines Moores oder die Rodung eines Walds kaum mehr rückgängig zu machen sind (Groß 2021: 77).

0. 6.3.3 Instanzenzugverkürzung und Entscheidung durch Einzelrichter

Um Berufungs- und/oder Revisionsverfahren einzusparen, weist der Gesetzgeber im Untersuchungszeitraum weitere Verfahrenstypen in erster Instanz den Oberverwaltungsgerichten bzw. Verwaltungsgerichtshöfen („OVGs“) oder direkt dem BVerwG zu. Mit der VwGO-Novelle werden erstinstanzlich Anlagen von Windenergie auf See im Küstenmeer (§ 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 3a VwGO) den OVGs und Streitigkeiten über Vorhaben zur Errichtung und zur Anbindung von Terminals zum Import von Wasserstoff und Derivaten, LNG-Terminals und deren Anbindungsleitungen gemäß LNGG dem BVerwG (§ 50 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 VwGO) zugewiesen. Das VGenVBG weist zudem sämtliche Streitigkeiten über Bundesfernstraßen gemäß Anlage 1 FStrG erstinstanzlich dem BVerwG zu (§ 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. § 17e FStrG). Dies dient zweifellos der Beschleunigung, geht aber zu Lasten der Rechtssicherheit. Dies ist umso mehr der Fall, wenn in den nunmehr erstinstanzlich zuständigen OVGs nur noch ein Einzelrichter (§ 9 Abs. 4 VwGO) und vor dem BVerwG ein Senat in reduzierter Besetzung (§ 10 Abs. 4 VwGO) entscheidet.

0. 6.3.4 Übertragung der Abwägungsdirektive auf Rechtsweg

Die Instanzenzugverkürzung wird in der VwGO-Novelle durch eine Vorgabe flankiert, nach der davon betroffene Gerichtsverfahren vom Gericht vorrangig und beschleunigt durchgeführt werden sollen (§ 87c Abs. 1 S. 1 VwGO n.F.). Dies gilt für alle erstinstanzlich den OVGs zugewiesenen Verfahren mit Ausnahme derer, welche die Kernenergie, Verkehrsflughäfen und Braunkohletagebaue betreffen (§ 87c Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und S. 2 i.V.m. § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 3-15 VwGO). Von den erstinstanzlich dem BVerwG zugewiesenen Verfahren sind die meisten Streitigkeiten über hier untersuchte Vorhabentypen erfasst, nämlich solche für Bundesfernstraßen, Bundesschienenwege (inklusive Magnetschwebebahnen) und Bundeswasserstraßen, Übertragungsnetze, Offshore-Windparks, Wasserstoffnetze sowie LNG-Terminals und -Anbindungsleitungen gemäß LNGG (§ 87c Abs. 1 S. 1 Nr. 2 i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO). Stellt ein Bundesgesetz fest, dass auf diesem Weg priorisierte Vorhaben im überragenden öffentlichen Interesse liegen, sind diese innerhalb der soeben aufgezählten Verfahrenstypen besonders zu priorisieren (§ 87c Abs. 1 S. 2 VwGO). Das betrifft Erneuerbare-Energie-Anlagen (§ 2 EEG) und Übertragungsnetze (§ 1 NABEG). Zudem waren bis 30.06.2025 sämtliche in Anlage 1 LNGG genannten LNG-Terminals und -Anbindungsleitungen erfasst (§ 3 S. 3 i.V.m. § 2 Abs. 2 LNGG a.F.).

Ungeachtet dieser besonderen Priorisierung führte der Gesetzgeber für alle vorgenannten Vorhabentypen eine Sonderregelung für den Eilrechtsschutz ein (§ 80c VwGO n.F.). Danach kann das Gericht einen Mangel außer Acht lassen, wenn offensichtlich ist, dass er in absehbarer Zeit behoben sein wird (§ 80c Abs. 2 VwGO) und der Behörde für die Fehlerheilung eine Frist setzen (§ 80c Abs. 2 S. 3 VwGO), deren Angemessenheit es jedoch selten sinnvoll bestimmen kann. Die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird auf solche Maßnahmen beschränkt, bei denen anderenfalls irreversible Nachteile drohen (§ 80c Abs. 3 VwGO), wobei unklar bleibt, was als „reversibel“ gilt (Hohnerlein 2022: 753 f.). Korrespondierend zu § 87c Abs. 1 S. 2 VwGO hat das Gericht bei einer Vollzugsfolgenabwägung die Bedeutung von Verfahren besonders zu berücksichtigen, für die ein Bundesgesetz das überragende öffentliche Interesse festlegt. Eine Vollzugsfolgenabwägung findet im Eilrechtsschutz immer dann statt, wenn bei vorläufiger Bewertung der Sach- und Rechtslage der Ausgang des dem Eilrechtsverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahrens offen ist. Ein Eilverfahren kann daher erfolglos bleiben, obwohl die angegriffene Entscheidung (reversible) Fehler aufweist und der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen ist. Damit werden Eilanträge absehbar unattraktiver und Hauptsacheverfahren wichtiger (Fellenberg 2023), was die Gesamtverfahrensanzahl reduzieren könnte.

7 Fazit

Trotz und aufgrund der erheblichen Auswirkungen des Ukraine-Kriegs und der Nachwirkungen der COVID-19-Pandemie ist es dem deutschen Gesetzgeber im Zusammenspiel mit dem EU-Gesetzgeber gelungen, signifikante Änderungen im Umwelt- und Planungsrecht umzusetzen. Die Vielzahl der Beschleunigungsgesetze und die teilweise tiefgreifenden Änderungen in Planungs- und Zulassungsverfahren im Untersuchungszeitraum lassen tatsächliche Beschleunigungseffekte erwarten.

Die gestiegenen tatsächlichen und prognostizierten Ausbauzahlen sowohl für On- und Offshore-Windenergie- (Deutsche WindGuard 2025a & b) als auch für PV-Anlagen (Wirth 2025: 6) deuten darauf hin, dass zumindest in diesen besonders priorisierten Bereichen eine Trendumkehr in Form spürbarer Beschleunigungseffekte eingetreten ist. Dies gilt auch für den Übertragungsnetzausbau, wo insbesondere durch den Verzicht auf die Bundesfachplanung und den verstärkten Einsatz des vorzeitigen Baubeginns eine Trendumkehr eingeleitet werden konnte (BMWE 2025: 9). Abzuwarten bleibt in diesem Zusammenhang insbesondere die Umsetzung der Beschleunigungs- und Infrastrukturgebiete gemäß RED III in deutsches Recht in der 21. Wahlperiode des Bundestags.

Die dargestellte Rechtszersplitterung ist aus Perspektive der Rechtsanwendung eine große Herausforderung. Aufgrund der beschriebenen Ausgangslage ist es jedoch nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber in allen untersuchten Bereichen versucht hat, das vorhandene Beschleunigungspotenzial in kurzer Zeit zu nutzen. Insbesondere die COVID-19-Pandemie und der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine sowie die damit zusammenhängende Rezession eröffneten rechtspolitische Handlungsspielräume, die sowohl der EU- als auch der nationale Gesetzgeber intensiv zur Beschleunigung genutzt haben. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Energiewende, aber auch für Industrieanlagen und die Verkehrsinfrastruktur. Beim BauGB bleibt hingegen der große Wurf der „großen BauGB-Novelle“ der 21. Wahlperiode vorbehalten. Dasselbe gilt für eine umfassende Digitalisierung von Verwaltungsverfahren und den Einsatz künstlicher Intelligenz.

Trotz des nachvollziehbaren Wunschs, Verfahren deutlich zu beschleunigen, sollte nicht unter den Tisch fallen, dass es sich bei Planungs- und Zulassungsverfahren in Deutschland um mehrdimensionale Prozesse handelt, die eine gründliche Abwägung erfordern und daher nur begrenzt beschleunigt werden können, ohne die Entscheidungsqualität signifikant zu verschlechtern.

Interessenkonflikte

Der Autor erklärt, dass kein Interessenkonflikt besteht.

Danksagung

Der Autor bedankt sich bei zwei anonymen Gutachtenden für ihre wertvollen Kommentare.

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BVerwG – Bundesverwaltungsgericht (2003): Urteil vom 13.03.2003 - 4 C 3.02. ECLI:DE:BVerwG:2003:130303U4C3.02.0

BVerwG – Bundesverwaltungsgericht (2004): Urteil vom 21.10.2004 - 4 C 2.04. ECLI:DE:BVerwG:2004:211004U4C2.04.0

BVerwG – Bundesverwaltungsgericht (2009): Beschluss vom 15.09.2009 – 4 BN 25.09. ECLI:DE:BVerwG:2009:150909B4BN25.09.0

BVerwG – Bundesverwaltungsgericht (2013): Urteil vom 11.04.2013 - 4 CN 2.12. ECLI:DE:BVerwG:2013:110413U4CN2.12.0

BVerwG – Bundesverwaltungsgericht (2021): Neubau der A 20 von der A 28 bei Westerstede bis zur A 29 bei Jaderberg. Urteil vom 07.07.2021, 9 A 1.21. ECLI:DE:BverwG:2022:070722U9A1.21.0

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Deutsche WindGuard (2022b): Status des Offshore-Windenergieausbaus in Deutschland. Jahr 2021, Varel. https://www.windguard.de/statistik-jahr-2021.html?file=files/cto_layout/img/unternehmen/windenergiestatistik/2021/Jahr/Status%20des%20Offshore-Windenergieausbaus_Jahr%202021.pdf

Deutsche WindGuard (2025a): Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland. Jahr 2024, Varel. https://www.windguard.de/veroeffentlichungen.html?file=files/cto_layout/img/unternehmen/veroeffentlichungen/2025/Status%20des%20Windenergieausbaus%20an%20Land_Jahr%202024.pdf

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Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2022a): Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (16. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP – Drucksache 20/3498 – Entwurf eines Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/3737).

Deutscher Bundestag (Hrsg.) (2022b): Stenografischer Bericht, Berlin (Plenarprotokoll, 20/57).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2022c): Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Energiesicherungsgesetzes und anderer energiewirtschaftlicher Vorschriften, Berlin (Bundestags-Drucksache 20/3497).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2023a): Beschlussempfehlung und Bericht des Verkehrsausschusses (15. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung – Drucksache 20/6879 –. Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2021/1187 über die Straffung von Maßnahmen zur rascheren Verwirklichung des transeuropäischen Verkehrsnetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/8922).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2023b): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Artikel 8 Absatz 1 bis 7 der Richtlinie (EU) 2019/904 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2019 über die Verringerung der Auswirkungen bestimmter Kunststoffprodukte auf die Umwelt, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/5164).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024a): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2023/2413 in den Bereichen Windenergie an Land und Solarenergie sowie für Energiespeicheranlagen am selben Standort, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/12785).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024b): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2023/2413 in den Bereichen Windenergie an Land und Solarenergie sowie für Energiespeicheranlagen am selben Standort – Drucksache 20/12785 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13253).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024c): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der EU-Erneuerbaren-Richtlinie in den Bereichen Windenergie auf See und Stromnetze und zur Änderung des Bundesbedarfsplangesetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/11226).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024d): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der EU-Erneuerbaren-Richtlinie in den Bereichen Windenergie auf See und Stromnetze und zur Änderung des Bundesbedarfsplangesetzes – Drucksache 20/11226 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/11558).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024e): Erste Beschlussempfehlung und Erster Bericht des Ausschusses für Klimaschutz und Energie (25. Ausschuss) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung – Drucksachen 20/11226, 20/11558 – Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der EU-Erneuerbaren-Richtlinie in den Bereichen Windenergie auf See und Stromnetze und zur Änderung des Bundesbedarfsplangesetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/12145).

Deutscher Bundestag (Hrsg.) (2024f): Stenografischer Bericht, Berlin (Plenarprotokoll, 20/182).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024g): Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Vorgaben der Richtlinie (EU) 2023/2413 für Zulassungsverfahren nach dem Wasserhaushaltsgesetz und zur Änderung des Bundeswasserstraßengesetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13640).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024h): Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren von Geothermieanlagen, Wärmepumpen und Wärmespeichern sowie zur Änderung weiterer rechtlicher Rahmenbedingungen für den klimaneutralen Ausbau der Wärmeversorgung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13092).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024i): Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren von Geothermieanlagen, Wärmepumpen und Wärmespeichern sowie zur Änderung weiterer rechtlicher Rahmenbedingungen für den klimaneutralen Ausbau der Wärmeversorgung – Drucksache 20/13092 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13556).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024j): Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13091).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024k): Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der integrierten Stadtentwicklung – Drucksache 20/13091 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13638).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024l): Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/11980).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024m): Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Verfügbarkeit von Wasserstoff und zur Änderung weiterer rechtlicher Rahmenbedingungen für den Wasserstoffhochlauf sowie zur Änderung weiterer energierechtlicher Vorschriften, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/11899).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024n): Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Verfügbarkeit von Wasserstoff und zur Änderung weiterer rechtlicher Rahmenbedingungen für den Wasserstoffhochlauf sowie zur Änderung weiterer energierechtlicher Vorschriften – Drucksache 20/11899 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/12662).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024o): Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/11900).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024p): Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes – Drucksache 20/11900 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/12717).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024q): Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13081).

Deutscher Bundestag, 20. Wahlperiode (Hrsg.) (2024r): Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und weiterer umweltrechtlicher Vorschriften – Drucksache 20/13081 – Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung, Berlin (Bundestags-Drucksache, 20/13642).

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